關于印發《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業發展的指導意見》的通知
民發〔2018〕5號
各省、自治區、直轄市民政廳(局)、文明辦、發展改革委、物價局、公安廳(局)、財政廳(局)、人力資源社會保障廳(局)、國土資源廳(局)、環境保護廳(局)、文化廳(局)、衛生計生委、工商行政管理局、林業廳(局)、宗教局、工會、團委、婦聯，新疆生產建設兵團民政局、文明辦、發展改革委、公安局、財務局、人力資源社會保障局、國土資源局、環保局、文化廣播電視局、衛生局、林業局、民宗局、工會(婦聯)、團委：
為全面深入貫徹黨的十九大精神，推動殯葬改革和殯葬事業更好服務于保障和改善民生、促進精神文明和生態文明建設，民政部等16個部門制定了《關于進一步推動殯葬改革促進殯葬事業發展的指導意見》，并商中央組織部、中央宣傳部、住房城鄉建設部、最高人民法院同意?，F印發給你們，請結合實際，認真貫徹實施。
民政部 中央文明辦 發展改革委 公安部 財政部 人力資源社會保障部
國土資源部 環境保護部 文化部 衛生計生委 工商總局 林業局
宗教局 全國總工會 共青團中央 全 國 婦 聯
2018年1月10日
關于進一步推動殯葬改革
促進殯葬事業發展的指導意見
殯葬改革工作事關人民群眾切身利益，事關精神文明和生態文明建設。近年來特別是黨的十八大以來，殯葬改革深入推進，殯葬公共服務能力明顯增強，殯葬管理水平不斷提升，殯葬事業取得較大發展。但要看到，殯葬改革工作是一項長期艱巨的任務，思想認識不統一、服務保障不到位、體制機制不健全、監管執法難跟進等問題還較為突出，殯葬改革發展水平與人民群眾期待需求、與經濟社會發展要求還有不小差距。為進一步增強殯葬改革動力，激發殯葬事業發展活力，更好滿足人民群眾殯葬服務需求，促進殯葬事業健康有序發展，現提出如下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持以人民為中心的發展思想，踐行新發展理念，圍繞建設惠民、綠色、文明殯葬，以推動殯葬改革為牽引，以滿足人民群眾殯葬需求為導向，以提升殯葬服務能力和水平為保障，以創新殯葬管理體制機制為動力，整合資源、規范管理、優化服務、深化改革，推動殯葬改革和殯葬事業更好服務于保障和改善民生、促進精神文明和生態文明建設，為增進人民福祉、全面建成小康社會作出貢獻。
(二)基本原則。
——公平可及，群眾受益。把以人民為中心、滿足群眾殯葬需求作為出發點和落腳點，堅持推進殯葬改革與完善殯葬服務供給相結合，優化殯葬資源配置，完善殯葬服務網絡，建立基本殯葬服務制度，確保實現人人享有公益性基本殯葬服務，讓人民群眾成為殯葬改革的最大受益者。
——堅持改革，移風易俗。堅定不移推行殯葬改革，把尊重生命、綠色文明的理念貫穿于殯葬改革全過程，大力弘揚社會主義核心價值觀，把文明節儉治喪、節地生態安葬、文明低碳祭掃轉化為人們的情感認同和行為習慣，傳承發展優秀傳統文化，破除喪葬陋俗，樹立殯葬新風尚，促進人與自然和諧共生。
——政府主導，社會參與。正確處理政府與市場的關系，強化政府主體責任，建立健全基本殯葬公共服務體系，完善監管體制機制，全面加強殯葬行業監管。積極推進殯葬服務供給側結構性改革，引導社會力量有序參與，滿足群眾多樣化殯葬服務需求。
——因地制宜，分類指導。鼓勵各地結合自身條件與特點，因地制宜大膽探索創新，不拘泥一種模式，不搞“一刀切”，在殯葬改革、殯葬服務、殯葬管理等方面，探索符合實際、行之有效的改革路徑，形成各具特點的發展模式，培育健康發展的新樣本、新機制。
——統籌協調、綜合治理。堅持在各級黨委和政府統一領導下開展工作，強化民政部門行業監管責任，完善部門協同監管機制，加強基層工作力量，建立健全組織有力、職責明確、協調順暢的領導體制和工作機制。發揮基層群眾自治、行業協會自律、社會監督等方面作用，創新監管手段和治理方式，實現政府、社會、市場優勢互補、良性互動。
(三)目標任務。到2020年，實現火葬區殯儀館縣級行政區域全覆蓋并達到國家環境保護標準要求，公益性節地生態安葬設施覆蓋到鄉鎮，逐步建立基本殯葬服務制度和節地生態安葬獎補制度，覆蓋城鄉居民的殯葬公共服務體系基本建立，遺體火化率逐年提高，骨灰格位存放、樹葬、海葬等節地生態安葬比例達到50%以上，黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、法治保障的工作格局基本形成。
二、持續深入推進殯葬改革
(四)統籌推進火葬土葬改革。各地要根據國家“十三五”相關規劃要求，結合實際加緊制定和完善本地區殯葬改革發展規劃。進一步明確和細化火葬區與土葬改革區的劃分標準、劃分程序和調整周期，并按規定將劃分情況報民政部備案。在實行火葬的地區，要堅持遺體火化與骨灰處理兩手抓、兩手都要硬，既要千方百計鞏固和提升火化率，又要大力推進骨灰集中節地生態安葬。對火葬區遺體違規土葬、骨灰裝棺再葬、散埋亂葬等問題，要堅持疏堵結合、依法治理，嚴禁以罰代管、放任不管。在土葬改革區，要按照規劃引導群眾實行集中安葬，倡導遺體深埋、不留墳頭或以樹代碑。
(五)大力推行節地生態安葬。深入貫徹落實民政部等九部門《關于推進節地生態安葬的指導意見》，大力推行不占或少占土地、少耗資源、少使用不可降解材料的節地生態安葬方式，加快建立節地生態安葬獎補制度。加大城鄉公益性節地生態安葬設施建設力度，因地制宜，科學合理規劃選址，提供樹葬、撒散、骨灰存放等多樣化節地生態安葬方式，提高建設管理和服務水平，提高群眾認可度和滿意度。加強公益性節地生態安葬設施用地保障，在符合土地利用總體規劃的前提下，應在土地利用年度計劃中優先安排新建項目用地，在用地取得、供地方式、土地價格等方面加快形成節約集約用地的激勵機制。對于經營性公墓，要嚴格限制墓穴、墓位占地面積和墓碑高度，鼓勵使用可降解材料，不斷提高節地生態安葬比例，引導從依賴資源消耗，逐步向綠色生態可持續發展轉型。
(六)積極推進殯葬移風易俗。深化喪葬習俗改革，把殯葬移風易俗納入文明城市、文明村鎮創建和美麗鄉村建設之中，加大推進力度。根據需要，統籌規劃和建設殯儀服務站等集中治喪場所，合理設置祭掃專門區域，引導群眾文明治喪、低碳祭掃。開展農村散埋亂葬專項治理活動，把此項活動作為加強和完善社區治理、改善農村社區環境的重要舉措進行統籌部署安排。充分發揮村(居)委會和紅白理事會、老年人協會等基層組織作用，把治喪規范納入村規民約、村民自治章程，培育和推廣文明現代、簡約環保的殯葬禮儀和治喪模式。深入挖掘闡釋清明節等傳統節日蘊含的教育資源，充分依托殯葬服務紀念設施，建設生命文化教育基地，打造優秀殯葬文化傳承平臺，弘揚尊重生命、孝老敬親、厚養薄葬、慎終追遠、天人合一等思想文化，崇尚社會公德、家庭美德，培育現代殯葬新理念新風尚。
三、建立健全殯葬公共服務體系
(七)優化殯葬服務資源布局。各地要立足當地群眾殯葬服務需求，著眼長遠發展，加緊制定和完善本區域殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓、殯儀服務站等殯葬設施的數量、布局規劃。規劃時要嚴守生態保護紅線，重點完善設施空白地區規劃，調整優化基礎薄弱或服務飽和地區殯葬資源結構，確保殯葬設施種類、數量、服務規模與當地群眾殯葬服務需求相匹配、與殯葬改革推行相適應，并嚴格依照規劃審批殯葬設施，做好殯葬項目“鄰避”問題防范與化解工作。特別是實行火葬的地區，必須把建設火化設施和骨灰安葬設施作為首要條件納入工作規劃，明確推進的時間表和路線圖。同時，根據需要，及時更新改造現有火化設施設備，重點對已達危房標準、設施陳舊的縣(市、 區)殯儀館實施改擴建，對已達到強制報廢年限或不符合國家環境保護標準的火化設備進行更新改造。
(八)建立基本殯葬服務制度。各地要制定基本殯葬服務清單，把遺體接運、暫存、火化、骨灰寄存等項目納入清單范圍，并根據當地經濟社會發展水平和需求狀況進行動態調整。要堅持基本殯葬服務公益性，強化政府責任和投入，依照國家有關規定加強基本殯葬服務收費管理，并為城鄉困難群眾以減免費用或補貼方式提供基本殯葬服務，有條件的地區可將政策惠及對象擴展到轄區所有居民，逐步實現基本殯葬服務的普惠性、均等化。對履行基本殯葬服務職能的殯儀館、火葬場、公益性公墓等殯葬服務機構，要落實政府投入和稅費減免配套優惠政策，確保持續穩定地提供基本殯葬服務。
(九)豐富和完善殯葬服務供給。妥善處理基本殯葬服務與非基本殯葬服務的關系，保障和改善基本殯葬服務，豐富和拓展非基本殯葬服務，滿足群眾多樣化、多層次的殯葬服務需求。堅持殯葬服務事業單位提供基本殯葬服務的主導地位，改革體制機制，改善服務方式，豐富服務內容，提高服務質量，發揮示范引領作用。對于能由政府與社會資本合作或能由政府購買服務提供的，鼓勵和引導社會力量有序參與，推動殯葬服務供給主體和供給方式多元化。依法完善遺體接運、遺體殮殯、遺體殯儀等直接接觸遺體的殯儀服務事項管理制度和服務標準，完善市場準入條件，強化事中事后監管，引導各類主體規范提供服務。創新殯葬服務與“互聯網+”融合發展的新途徑、新模式、新業態，為群眾提供更加方便、快捷、透明的殯葬服務。
四、規范殯葬服務機構管理
(十)推進殯葬服務機構管辦分離改革。結合事業單位分類改革要求，理順政府與市場的關系，推進殯葬行政管理職能與生產經營分開、監管執法與經營舉辦分離，探索多種有效的實現形式。各級民政部門要強化殯葬法規政策、行業規劃、標準規范的制定和監督指導職責，從對殯葬服務單位的直接管理向行業管理轉變。強化殯葬服務事業單位的公益屬性，進一步落實法人自主權，規范內部管理，激發發展活力。對殯葬管理事業單位與殯儀館、公墓等經營實體合一或舉辦經營實體的，要摸清底數，制定脫鉤方案，提出加強殯葬管理力量的有效措施，提請當地黨委和政府研究解決。
(十一)規范社會資本參與。鼓勵社會資本以出資建設、參與改制、參與運營管理等多種形式投資殯葬服務行業，但對于具有遺體火化等基本殯葬服務功能的殯葬設施，要強化政府主體責任。對于公辦殯葬服務機構與社會資本合作的，要堅持公共利益優先原則，從是否增加和改善基本殯葬服務供給、提高運營效率、促進創新和公平競爭等方面，充分做好評估論證，審慎確定合作模式，規范選擇合作伙伴，細化和完善項目合同文本，并可通過派駐管理人員等方式，強化日常監管，確保合作期間國有資產不流失、公益屬性不改變、服務水平有提高。對項目收入不能覆蓋成本和收益、但社會效益較好的合作項目，政府可給予適當補助。對服務管理不規范、嚴重偏離公益方向、公眾滿意度差的合作方，要建立違約賠償和退出機制。
(十二)加強重點事項管理。根據各類殯葬服務機構性質和特點，堅持問題導向，聚焦風險防范，分類施策，加強管理。殯葬服務機構要全面實行收費公示和明碼標價制度，嚴格執行政府定價、政府指導價，與逝者家屬簽訂服務合同，出具合法結算票據，保證中低價位殯葬服務和用品足量提供，嚴禁誘導、捆綁、強制消費。加強對遺體處置和相關證件出具審核的監管，避免接收來源不明遺體、輕率或錯誤火化遺體，嚴厲查處虛開、倒賣火化證明等違法違規行為，加強行風建設，全面推進反腐倡廉和廉潔從業。殯葬服務機構要全面加強安全管理，持續加強安全隱患排查整治，堅決防止發生安全責任事故，切實落實交通安全主體責任，加強配套停車場規劃建設，強化對殯葬服務車輛及駕駛人員的安全管理。進一步規范和加強公墓管理，對未經批準建設的公墓依法予以取締，對違規改擴建等行為予以糾正，禁止建造超規定面積墓穴、墓位，禁止非法出售(租)、轉讓(租)墓葬用地或骨灰存放格位，禁止農村公益性墓地違規對外銷售。對經營性公墓價格，要加強經營者定價行為的指導規范，對價格明顯偏高的，必要時依法進行干預和管理。加強殯葬用品市場、社會殯儀服務機構、殯葬服務中介機構及相關從業人員管理，建立部門聯合執法機制，查處虛假宣傳、以次充好、強制消費、價格欺詐等侵害消費者權益行為。加強醫院太平間管理，嚴禁在太平間開展營利性殯儀服務。制定完善無人認領遺體管理辦法。查處借宗教名義違規建設、經營骨灰存放設施等行為。
(十三)創新管理手段。充分利用信息化手段，加強殯葬服務機構日常信息采集分析，并公示機構名錄、審批、年度檢查、日常抽查等信息，建立殯葬服務機構執業情況定期通報制度。加強部門信息交換共享和聯動懲戒，建立失信黑名單制度，將失信黑名單信息納入全國信用信息共享平臺，強化對殯葬服務機構的信用監管。建立健全以群眾滿意度為導向的殯葬服務機構考核評價機制，制定和完善考核評估指標體系，側重衡量功能定位、職責履行、服務流程、服務態度、服務質量、社會效益等內容，把社會評價與檢查考核相結合，結果向社會公開，并與政府購買服務、財政補貼、表彰獎勵等掛鉤，建立激勵約束機制。
五、強化組織保障
(十四)加強組織領導。推動各級黨委和政府把推動殯葬改革發展作為增進人民福祉的重要內容、促進精神文明和生態文明建設的有力舉措，擺上議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協作、社會參與、法治保障的領導體制和工作機制，明確職責分工，完善政策措施，加強目標考核，強化責任落實。民政部門要發揮好牽頭作用，主動協調有關部門，通過定期召開會議、通報工作情況、聯合督查執法等方式，完善部門協作機制，有效解決殯葬領域重點難點問題，形成推動殯葬改革發展的合力。
(十五)落實部門職責。各有關部門要切實履行職責，加強聯動互動。民政部門要牽頭做好殯葬管理政策標準制定、殯葬改革工作組織實施、殯葬設施審批監管等工作。組織人事部門要及時掌握黨員干部治喪情況，加強對黨員干部的教育管理。宣傳部、文明辦要做好殯葬改革宣傳引導工作，將殯葬移風易俗工作納入文明創建活動內容。發展改革部門要加強對殯葬事業發展的規劃，建立殯葬事業公共投入和穩定增長機制，加大對提供基本殯葬服務的殯葬設施建設支持力度。公安機關要加強對本部門出具的非正常死亡證明的管理，查處喪事活動中違反治安管理的行為和私自改裝車輛運輸遺體的行為，并積極商請民政部門共享殯葬信息，從中發現死亡人員未銷戶口線索，及時調查核對、注銷戶口。財政部門要保障落實惠民殯葬和節地生態安葬獎補政策所需的資金，合理核撥殯葬事業單位運營管理經費和殯葬事業發展經費。人力資源社會保障部門要完善參加社會保險人員死亡后喪葬補助金、撫恤金等發放政策。國土資源、林業等部門要依法保障納入規劃的殯葬設施用地需求，糾正和查處違法占地建設殯葬設施、違法占用耕地林地建墳等行為。環境保護部門要依法指導支持火化機環保改造，強化殯葬活動的生態環境監管。住房城鄉建設部門要依法加強殯葬設施規劃建設管理。文化部門要加強對治喪活動中營利性演出活動的監管。衛生計生部門要加強對醫療機構出具死亡證明的管理和醫療機構太平間的管理，指導殯儀服務機構做好衛生防疫工作。工商部門要配合查處制造、銷售不符合國家技術標準的殯葬設備、封建迷信殯葬用品等違法行為。財政、價格主管部門要依法制定殯葬服務收費標準，查處殯葬亂收費行為。宗教事務管理部門要依法規范寺廟等宗教活動場所建設骨灰存放設施等行為。人民法院要依法受理違法安葬行為申請強制執行案件。工會、共青團、婦聯等人民團體和基層黨組織、村(居)委會以及殯葬行業協會、紅白理事會、老年人協會等基層組織要充分發揮作用，廣泛動員群眾積極參與殯葬改革。
(十六)強化黨員干部模范帶頭作用。嚴格落實中央八項規定精神和黨員干部帶頭推動殯葬改革的要求，增強黨員干部從嚴律己意識，強化黨紀法規的剛性約束。黨員干部要做法規制度的遵守者，去世后依法實行火葬、骨灰集中規范安葬;要做文明風尚的引領者，帶頭文明節儉治喪、節地生態安葬、文明低碳祭掃，并加強對其直系親屬和身邊工作人員辦理喪葬事宜的教育和約束，以正確導向和行為示范帶動廣大群眾革除喪葬陋俗，弘揚新風正氣。對黨員干部尤其是領導干部去世后違規土葬、散埋亂葬、超標準建墓立碑以及治喪活動中其他違法違紀行為的，要依法依紀嚴肅查處。
(十七)加強督查評估。民政等部門要加強對殯葬工作政策落實情況的督查評估，定期或不定期地檢查是否存在對違規土葬、散埋亂葬行政不作為的問題，是否能夠及時跟進對殯葬服務機構的事中事后監管，是否能夠落實惠民扶持政策等，對發現的問題要逐項整改，加強跟蹤分析和通報。要建立健全殯葬工作的考核評價機制，把火化率、節地生態安葬率、火化設施設備更新改造率、公益性安葬設施覆蓋率等衡量改革發展成效的重要指標納入考核范圍，并爭取納入當地黨委和政府目標考核，打通政策落實的“最后一公里”。
(十八)鼓勵探索創新。要發揚基層首創精神，圍繞殯葬領域體制機制、公共投入、監管執法、信息化建設等重點難點問題，勇于攻堅，尋求解決對策，創造積累經驗，不斷豐富完善相關政策措施，有效破解改革發展難題。部署開展全國殯葬綜合改革試點，鼓勵和支持地方因地制宜大膽探索，并密切跟蹤試點工作進展情況，及時總結經驗做法，研究解決改革中出現的問題。對相對成熟的試點經驗，加強推廣應用，形成試點先行、重點突破、以點帶面的良好態勢。
(十九)加強宣傳引導。以殯葬服務機構、城鄉社區等為重要宣傳平臺，充分發揮新媒體傳播優勢，深入宣傳殯葬法規政策，普及科學知識，傳遞文明理念，引導群眾轉變觀念、理性消費、革除陋俗，樹立厚養薄葬、文明節儉、生態環保的殯葬新風尚。大力宣傳黨員干部帶頭參與殯葬改革的典型事例及各地推動殯葬改革發展的成功經驗，發揮先進典型的示范作用，樹立殯葬為民的良好形象，把社會風氣引導好，努力營造人人支持殯葬改革、全社會關心殯葬事業發展的良好氛圍。
